日前，財政部網(wǎng)站公開了《關(guān)于進一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》(下稱《意見》)并將于2021年1月1日起施行?！兑庖姟穼Φ胤秸约笆袌龇?wù)機構(gòu)提出了更高的新要求。

《意見》核心在于要求地方財政部門、地方債承銷團成員、信用評級機構(gòu)等第三方專業(yè)機構(gòu)強化市場化意識，按照市場化、規(guī)范化原則做好地方債發(fā)行工作。一些地方政府債務(wù)在過去一段時間里尚未真正落實市場化、規(guī)范化原則，相當(dāng)程度上是以政府信用為擔(dān)保以融資為目的，有可能造成地方政府過度負債的情況，增加風(fēng)險。

《意見》要求不斷提升地方債發(fā)行市場化水平，杜絕行政干預(yù)和窗口指導(dǎo)。在地方債發(fā)行項目評估方面，對于律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等第三方專業(yè)機構(gòu)，要求其根據(jù)項目實際情況出具專項債券法律意見書和財務(wù)評估報告，對所依據(jù)的文件資料內(nèi)容進行核查和驗證，并對出具評估意見的準(zhǔn)確性負責(zé)。這里“負責(zé)”意味著要承擔(dān)法律后果。一些研究表明，在地方政府發(fā)行專項債過程中，為使本息覆蓋倍數(shù)達到相關(guān)規(guī)定，個別咨詢機構(gòu)會采用“技術(shù)手段”協(xié)助做高專項收入，而實際上其收益可能很難達到預(yù)測水平，因此具有一定潛在風(fēng)險。

《意見》還要求完善地方債信息披露和信用評級，促進形成市場化融資約束機制。其中，對地方政府部門的披露義務(wù)作出全面規(guī)范，同時要求信用評級機構(gòu)規(guī)范開展地方債信用評級，開展專項債券信用評級時，應(yīng)當(dāng)充分評估項目質(zhì)量、收益與融資平衡等情況，促進評級結(jié)果合理反映項目差異，提高評級結(jié)果有效性。中國信用評級市場的信用環(huán)境尚待優(yōu)化，一些信用評級機構(gòu)的利益導(dǎo)向使得其結(jié)論的獨立性不足，對法律和規(guī)則的重視度還需要提高。

《意見》也對地方政府作出更多具體的要求。比如審計中發(fā)現(xiàn)一些地方債券發(fā)行比較頻繁，但部分債券資金在賬戶上閑置，降低了資金使用效率，《意見》針對此現(xiàn)象要求地方財政部門根據(jù)發(fā)債進度要求、財政支出使用需要、庫款水平、債券市場等因素，科學(xué)設(shè)計地方債發(fā)行計劃，合理選擇發(fā)行時間窗口，適度均衡發(fā)債節(jié)奏，既要保障項目建設(shè)需要，又要避免債券資金長期滯留國庫。

目前，地方政府債券發(fā)行有兩種趨向，一是希望債券期限更長，將還債責(zé)任傳遞給繼任官員，一是依靠借新還舊避免違約。這兩種行為都是將風(fēng)險移至未來，但反而可能形成風(fēng)險的集中。《意見》中財政部要求地方優(yōu)化地方債期限結(jié)構(gòu)，新增一般債券平均發(fā)行期限應(yīng)當(dāng)控制在10年以下(含10年)，10年以上(不含10年)新增一般債券發(fā)行規(guī)模應(yīng)當(dāng)控制在當(dāng)年新增一般債券發(fā)行總額的30%以下(含30%))。財政部數(shù)據(jù)顯示，今年前9個月，地方政府一般債券平均期限為15年。

針對過于依賴借新還舊的行為，《意見》要求新增專項債券到期后原則上由地方政府安排政府性基金收入、專項收入償還，債券與項目期限不匹配的允許在同一項目周期內(nèi)接續(xù)發(fā)行，再融資專項債券期限原則上與同一項目剩余期限相匹配。這是一個原則性要求，其約束力有待觀察。數(shù)據(jù)顯示，今年前三季度地方政府償債本息累計達到20466億元，其中通過發(fā)行再融資債券償還到期債券本金12410億元，占比近六成。

財政部再次重申了地方財政部門應(yīng)當(dāng)嚴格專項債券項目合規(guī)性審核和風(fēng)險把控，嚴格落實收支平衡有關(guān)要求，同時強化專項債券項目的全過程管理，對專項債券項目“借、用、管、還”實行逐筆監(jiān)控，確保到期償債、嚴防償付風(fēng)險。

當(dāng)前，監(jiān)管部門旨在通過市場化與規(guī)范化加強地方債的信用管理，減少風(fēng)險，推進漸進式治理。與此同時，市場化、規(guī)范化的進程將會加快，地方財政部門、地方債承銷團成員、信用評級機構(gòu)等第三方專業(yè)機構(gòu)應(yīng)該做好準(zhǔn)備，主動適應(yīng)新環(huán)境和新要求。