地方債監(jiān)管依然遵循“開(kāi)前門、堵后門”思路，完善現(xiàn)有地方債管理體制機(jī)制，確保不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增速放緩以及今年突如其來(lái)的疫情，近些年地方政府發(fā)行政府債券規(guī)模快速攀升，今年底債務(wù)余額近26萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)率逼近國(guó)際警戒區(qū)間下限(100%)，地方債風(fēng)險(xiǎn)有所加大。

“十四五”時(shí)期地方債管理有何新趨勢(shì)?如何防范地方債風(fēng)險(xiǎn)?對(duì)此，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在近期發(fā)表的《建立現(xiàn)代財(cái)稅體制》一文中給出答案。他強(qiáng)調(diào)，“十四五”時(shí)期要合理確定政府債務(wù)規(guī)模，尤其是地方政府債務(wù)限額要與相應(yīng)的收入等相匹配。另外，他還著重談到防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是遏制地方政府隱性債務(wù)增長(zhǎng)。

多位財(cái)稅專家告訴第一財(cái)經(jīng)記者，在“十四五”時(shí)期財(cái)政收入和債務(wù)率約束下，基于前期的債務(wù)高基數(shù)，未來(lái)地方政府債務(wù)擴(kuò)張速度會(huì)放緩。而遏制地方政府隱性債務(wù)增長(zhǎng)，依然是地方債監(jiān)管重要任務(wù)。地方債監(jiān)管依然遵循“開(kāi)前門、堵后門”思路，完善現(xiàn)有地方債管理體制機(jī)制，確保不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

“十四五”時(shí)期地方債難以高增長(zhǎng)

2015年新預(yù)算法賦予了地方政府舉債權(quán)限，打開(kāi)地方舉債“前門”。2015年以來(lái)，地方政府債券發(fā)行規(guī)模維持在高位，年增長(zhǎng)率平均達(dá)到48.1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期經(jīng)濟(jì)增速和財(cái)政收入增速。

根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，截至2020年10月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額約25.8萬(wàn)億元，控制在全國(guó)人大批準(zhǔn)的限額之內(nèi)。財(cái)政部官員預(yù)計(jì)，今年底全國(guó)地方政府債務(wù)余額將達(dá)到26萬(wàn)億元，債務(wù)率接近警戒區(qū)間(100%~120%)下限。如果地方按今年規(guī)模繼續(xù)發(fā)債，明年可能要進(jìn)入警戒區(qū)間。

在這一形勢(shì)下，如何確定未來(lái)一個(gè)時(shí)期內(nèi)政府債務(wù)規(guī)模，尤其是地方政府債務(wù)規(guī)模，備受關(guān)注。

劉昆在上述文章中談及“十四五”時(shí)期完善政府債務(wù)管理體制機(jī)制時(shí)，首先就強(qiáng)調(diào)了，要根據(jù)財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要以及財(cái)政可持續(xù)的要求，合理確定政府債務(wù)規(guī)模。他表示，要完善地方政府債務(wù)限額確定機(jī)制，一般債務(wù)限額與稅收等一般公共預(yù)算收入相匹配，專項(xiàng)債務(wù)限額與政府性基金預(yù)算收入及項(xiàng)目收益相匹配。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)公共財(cái)政與政策研究院院長(zhǎng)喬寶云告訴第一財(cái)經(jīng)，近些年為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增速放緩壓力，再加上今年的新冠肺炎疫情，地方政府舉債規(guī)模大幅增加有必要，這促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)。不過(guò)地方政府未來(lái)舉債是要靠未來(lái)的稅收收入、賣地收入、項(xiàng)目收入等來(lái)償還，因此需要舉債規(guī)模與相應(yīng)的收入相匹配。隨著經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)，“十四五”時(shí)期及未來(lái)一段時(shí)間，財(cái)政再平衡是大方向，地方政府債務(wù)擴(kuò)張速度會(huì)下降。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院吉富星教授告訴第一財(cái)經(jīng)，未來(lái)總體上還是遵循舉債與償債能力相匹配，確保債務(wù)使用有效率，并將債務(wù)杠桿收斂在合理區(qū)間。“十四五”債務(wù)仍需保持一定規(guī)模以對(duì)沖內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)，但增速由于債務(wù)存量累積等因素可能適度降低或適時(shí)調(diào)整。

地方政府債券細(xì)分為一般債券和專項(xiàng)債券，前者是地方為沒(méi)有收益的公益性項(xiàng)目籌資，靠一般公共預(yù)算收入來(lái)償還，列入財(cái)政赤字。后者則為有一定收益的公益性項(xiàng)目籌資，靠以賣地收入為主的政府性基金收入或項(xiàng)目專項(xiàng)收入來(lái)償債，不列入赤字。近些年，地方一般債券發(fā)行規(guī)模相對(duì)較小，增速平緩，而專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模較大，增速高。

對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)毛捷教授告訴第一財(cái)經(jīng)，地方政府一般債券納入赤字，如果政府負(fù)債率維持不變，經(jīng)濟(jì)名義增速保持較高增速，那相應(yīng)舉債規(guī)模可以相應(yīng)擴(kuò)大，否則舉債規(guī)模難以增長(zhǎng)。而地方政府專項(xiàng)債券不納入赤字，舉債規(guī)模更多地受賣地收入及項(xiàng)目收益情況影響，因此各地專項(xiàng)債舉債規(guī)模存在較大差異。

財(cái)政部一位官員近日也公開(kāi)表示，為了實(shí)現(xiàn)地方政府債券長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展，需要根據(jù)財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要，以及財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的要求，科學(xué)分析政府舉債空間，合理確定地方政府舉債規(guī)模，保持政府總體杠桿率穩(wěn)定。在宏觀經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)后，法定債務(wù)特別是專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模要逐步“退坡”，防止形成路徑依賴和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)累積。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)溫來(lái)成教授告訴第一財(cái)經(jīng)，“十四五”時(shí)期地方政府債務(wù)既要兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，也要把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在一定范圍內(nèi)。目前財(cái)政部設(shè)了100%債務(wù)率紅線，未來(lái)地方政府債務(wù)率大體上需要控制在這個(gè)紅線范圍內(nèi)。

遏制隱性債務(wù)增長(zhǎng)

前述26萬(wàn)億元地方政府債務(wù)屬于顯性債務(wù)，專家普遍認(rèn)為目前這部分顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)安全可控。但由于一些地方前些年違法違規(guī)舉債，導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)快速增長(zhǎng)，規(guī)模較大，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)備受關(guān)注。

財(cái)政部原副部長(zhǎng)張弘力在近日新格局下政府債可持續(xù)發(fā)展研討會(huì)上表示，地方隱性債務(wù)規(guī)模較大，缺乏透明度，防范和化解難度和成本更大。由于統(tǒng)計(jì)口徑等因素，各方對(duì)地方政府隱性債務(wù)的測(cè)算差異較大。據(jù)IMF(國(guó)際貨幣基金組織)測(cè)算，2018年末，我國(guó)地方政府隱性債務(wù)規(guī)模達(dá)30.9萬(wàn)億。

這一風(fēng)險(xiǎn)早已引起高層重視，此前相關(guān)部門對(duì)隱性債務(wù)規(guī)模進(jìn)行摸底和整治，2018年中央發(fā)文防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，各地相繼出臺(tái)方案用5至10年來(lái)化解存量隱性債務(wù)。

劉昆在上述文章里，專門用一段談及“十四五”時(shí)期防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

他表示，完善常態(tài)化監(jiān)控機(jī)制，決不允許通過(guò)新增隱性債務(wù)上新項(xiàng)目、鋪新攤子。強(qiáng)化國(guó)有企事業(yè)單位監(jiān)管，依法健全地方政府及其部門向企事業(yè)單位撥款機(jī)制，嚴(yán)禁地方政府以企業(yè)債形式增加隱性債務(wù)。開(kāi)發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)等必須審慎合規(guī)經(jīng)營(yíng)，綜合考慮項(xiàng)目現(xiàn)金流、抵質(zhì)押物等審慎授信，嚴(yán)禁向地方政府違規(guī)提供融資或配合地方政府變相舉債。清理規(guī)范地方融資平臺(tái)公司，剝離其政府融資職能。

喬寶云表示，財(cái)長(zhǎng)大篇幅談隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范，說(shuō)明未來(lái)一個(gè)時(shí)期中央將花大氣力來(lái)解決這一問(wèn)題。而且未來(lái)工作的重點(diǎn)仍是優(yōu)先遏制隱性債務(wù)增長(zhǎng)，而這除了重點(diǎn)監(jiān)管違規(guī)舉債需求方的地方政府及融資平臺(tái)外，還同時(shí)強(qiáng)調(diào)了重點(diǎn)監(jiān)管違規(guī)舉債資金供給方，這就包括開(kāi)發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)。

毛捷認(rèn)為，遏制地方政府違法違規(guī)舉債形成隱性債務(wù)，除了需要強(qiáng)化對(duì)國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位、地方政府融資平臺(tái)、開(kāi)發(fā)性等金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管外，還需促進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變，從大包大攬搞建設(shè)轉(zhuǎn)為以公共服務(wù)為主，減少舉債動(dòng)機(jī)。

除了遏制隱性債務(wù)增長(zhǎng)，化解巨額存量隱性債務(wù)也是各地一大挑戰(zhàn)。目前地方化解存量隱性債務(wù)的方式中，包括安排財(cái)政資金償還;出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益償還;利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營(yíng)收入償還;合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù);通過(guò)借新還舊、展期等方式償還和采取破產(chǎn)重整或清算方式化解。

劉昆在上述文章中表示，“十四五”時(shí)期要健全市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，堅(jiān)決防止風(fēng)險(xiǎn)累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

吉富星認(rèn)為，由于經(jīng)濟(jì)下行、財(cái)政運(yùn)行“緊平衡”，導(dǎo)致存量隱性債務(wù)如期化解難度大，新增支出剛性增長(zhǎng)較快、融資平衡難。未來(lái)需要打破城投信仰、預(yù)算軟約束和剛性兌付，中央不替地方兜底債務(wù)、地方不替企業(yè)兜底債務(wù)。

喬寶云認(rèn)為，存量隱性債務(wù)化解很復(fù)雜，未來(lái)化解債務(wù)需要按照市場(chǎng)規(guī)則來(lái)辦，不少地方政府現(xiàn)在也沒(méi)有能力來(lái)兜底。

毛捷表示，要從根源上化解存量隱性債務(wù)，就必須推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，成為獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè)，隔離平臺(tái)公司信用和政府信用。

溫來(lái)成表示，當(dāng)前需要統(tǒng)一地方政府隱性債務(wù)認(rèn)定口徑，然后建立相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)和發(fā)布制度，這樣才能達(dá)到依法、有效治理隱性債務(wù)的目的。

關(guān)鍵詞： 地方債 地方政府債務(wù)率